开展未成年人检察公益诉讼，是基于对未成年人进行全面综合司法保护的客观需要。当前，未成年人检察公益诉讼在司法实践中面临着专业化不足、线索单一等困境。要想实现未成年人检察公益诉讼的长足发展，检察机关需要从理念、宏观架构、诉前程序优化等方面构建一套相对可行的制度体系。

　　首先，未成年人检察公益诉讼专业化不足。根据《未成年人检察工作白皮书（2014-2019）》统计的数据，到2019年底，四级检察院共有1566个院成立未成年人检察机构和未检办案组，占检察院总数的45.36%。其中390个基层院设立独立未成年人检察机构，占全国基层院总数的12.26%。根据高检院《未成年人检察工作白皮书（2020）》的相关表述，设立独立的未成年人检察机构的工作目标尚未实现。部分基层检察院设立的未成年人检察官依附于其他业务部门，无法独立办理未检公益诉讼案件。到目前为止，未成年人检察公益诉讼案件的案号仍然沿用原民行部门案件号，没能完全实现独立专业化办理。

　　其次，线索发现机制单一。“未成年检察工作是以未成年人为工作对象，同时具有刑事、民事、行政及公益诉讼‘四大检察’职责，不受传统部门分类限制、案件线索来源广泛是未成年人检察公益诉讼业务的特点。”但是，在司法实践中未成年人检察公益诉讼线索呈现双线集中的趋势。第一条线索发现渠道为“案中案”，在办理刑事案件过程中发现未成年人检察公益诉讼线索；第二条线索发现渠道是以未成年人学校为起点进行延伸。例如，2020年1月至2021年8月，苏北某市共计办理未成年人检察公益诉讼案件26件，其中以学校为起点的有21件，在办案过程中发现未检公益诉讼线索3件，二者占比高达92%。

　　最后，监督手段刚性不足。根据民事诉讼法、行政诉讼法的规定，检察机关在提起公益诉讼前，需要履行相关前置程序，例如调查取证，制发检察建议等，体现了检察权的监督性、程序性、有限性、兜底性的特征。一方面是调查取证手段刚性不足。检察机关调查取证并不具有强制力，部分单位和人员基于利益考虑对调查取证十分排斥。同时，前置程序缺乏危险干预手段。未成年人公益损害案件情势紧迫，检察机关在调查空档期如果不能排除危险，后果有扩大可能。另一方面检察建议刚性有待加强。检察人员基于专业问题，对食品药品、环境等问题所提出的对策建议部分存在精度不高，欠缺可操作性，容易引起被建议单位的敷衍。同时，被建议单位也存在以书面回复代替执行的倾向，从而规避被起诉情形。

　　2020年1月，张军检察长在全国检察机关未成年检察工作会议上强调，要更新司法理念，自觉扛起新时代未成年人保护的检察责任。新时代，未成年人检察公益诉讼制度若要更好地发挥作用，应该从宏观架构、微观操作两个维度入手。

　　未成年人检察公益诉讼宏观架构要完整。在软件方面要细化立法规范。根据目前司法实践，即使未成年人检察公益诉讼在“等”外进行了探索，当下的公益诉讼范围也没有完全涵盖《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》所确定的未成年人合法权益范围。2020年4月最高检下发了《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》，列出了未检工作集中统一办理的重点：“对食品药品安全、产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络信息传播以及其他领域侵害众多未成年人合法权益的，结合实际需要，积极、稳妥开展公益诉讼工作。”但是，在国家层面上未成年人检察公益诉讼存在大量立法空白。因此，有必要“从国家层面统一并细化未成年检察公益诉讼实施办法，对未成年人检察公益诉讼制度的适用范围、主责部门、诉前程序、立案管辖、举证责任、诉讼权利与义务等具体程序和工作机制加以明确，从而为未成年人司法保护创造良好的制度环境”。在短期内，最高检、省级院可以通过归纳各地未成年人检察公益诉讼部门的成功经验以指导案例、典型案例的方式规范未成年人检察公益诉讼工作适用准则。在硬件方面要深化检察机关内设机构改革。在改革过程中加强未成年人检察部门与各业务部门的联系，在检察系统内部形成线索移送、人才培养的良性内循环。建立未成年人检察业务与其他检察业务之间的线索共享机制，进一步对线索来源、线索转移、调查核实等机制予以规范。同时，内设机构改革时要平衡未成年人检察办案部门与原民行公益诉讼部门的办案力量。“可以借助民行部门检察力量或者内部人员进行轮岗调动、集约化培训，发挥各自优势，取长补短”，最终提升未检部门办理公益诉讼案件的能力。同时，完善相关配套机制，实现综合保护。一方面建立内部综合保护机制。未成年人检察公益诉讼履职过程中，要融入“捕、诉、监、防、教”一体的工作模式，搭配运用精准帮教、心理干预、未成年隐私保护等未成年人司法办案机制，借助未成年人检察公益诉讼力量，深化推进“一号检察建议”，性侵未成年人违法犯罪入职查询等创新制度完善落地，助推各职能部门依法履职，促进未成年人保护社会治理。另一方面健全社会转介机制。检察机关开展未成年人检察公益诉讼应加强社会协作，丰富检察机关社会转介的内容及形式。通过社会转介机制，实现社会资源与司法资源的紧密融合，构建行政机关牵头、司法机关引路、多方合作的未成年人司法保护综合体。在未成年人公益诉讼案件线索方面，检察机关更需要其他部门的支持与帮助，共同建立信息联动平台，从而破解案件线索来源单一的困境。在未成年人检察公益诉讼中，借助社会转介机制能够对未成年人提供心理、身体、经济等方面的帮扶，实现司法环节未成年人权益的最大保护。

　　未成年人检察公益诉讼要重视诉前微观程序。“在诉前程序督促行政机关充分履行职权，弥补行政机关执法不足，可以充分发挥行政机关的自主性和专业性，也能将问题快速、完美地解决”，从而挽回不特定多数未成年人受到的损害或者消除面临的危险。因此，明确诉前程序作为未成年人公益诉讼制度的基础更符合司法治理规律，更能节约司法效益成本。

　　一是构建案件线索类型化受理机制。到目前为止，最高检共计发布公益诉讼典型案例231个。有学者对231个典型案例进行统计分析，发现公益诉讼案件线索主要来源于内部办案、专项检查、群众信访、新闻媒体报道。通过对检察公益诉讼线索受理类型化提炼，有利于检察机关在恪守权力边界的同时积极稳妥开展未成年人检察公益诉讼。目前司法实践中常见线索来源渠道主要有“案中案”、群众举报、法律规定印证、专项行动、行政司法衔接平台建设等。

　　二是完善诉前调查取证。“检察机关对监督事项进行必要的调查核实，是开展法律监督的前提条件。”未成年人检察公益诉讼的调查核实机制是提高检察建议的质量及落实监督手段的重要保障。第一，做好亲历走访的准备工作。在走访之前要制定调查计划、设计调查方案，明确相关调查人员及要收集的证据。同时，未成年人检察部门要与技术部门、法警进行沟通协作，确保技术支持及人员保障到位，实现取证的快捷、准确、安全。第二，调查方式要多样，内容重点要突出。《人民检察院公益诉讼办案规则》第四节对“调查”作出了相关规定，但并未对调查措施强制性有所突破，而是从调查工作准备、证据收集等方面进行规范从而提升调查核实工作的实效。具体到未成年人公益诉讼，调查方式必须符合未成年人身心特点，可以适当突破现有的调查取证模式，但是必须符合证据采信规则和证据能力标准。第三，调查取证要兼顾程序正义及诉讼经济考虑。检察机关在未成年人公益诉讼调查工作中要遵守《人民检察院公益诉讼办案规则》，违反相关程序进行调查取证所获得的相关证据应该予以排除。检察机关对于行政机关在行政执法过程中已经收集到的证据，不必要重复收集，只需要调阅、复制行政执法卷宗材料，“从行政机关所提供执法卷宗的完整性、真实性以及提供的时效性等方面，予以量化设定”。

　　三是发挥诉前检察建议的诉讼功能。诉前检察建议嵌入公益诉讼构造之中，成为提起公益诉讼的必经法律程序，呈现诉讼化的运行方式。因此，在未成年人检察公益诉讼中，必须重视诉前检察建议的诉讼功能。一是诉前检察建议制发要准确、必要、可行，使之具备诉的利益。诉前检察建议的内容必须在被建议单位义务范围之内。同时，超期未回复、未落实的检察建议，检察机关要认真分析总结，不能简单地归属于行政不作为或未整改落实到位。二是科学判断行政主体是否怠于履职且具有履职可行性。判断行政主体是否属于“不依法履职”必须坚持行为标准。最高检发布的检例32号指导案例对行政机关“不依法履职”的行为标准进行了确认。三是诉前检察建议整改内容要有针对性、可行性。在公益诉讼诉前阶段，检察机关固然要重视检察建议内容的针对性，但也要尊重行政机关的处置权，不宜对具体行政处罚作出建议，未成年人公益诉讼也应如此。

　　作为新兴的制度，未成年人检察公益诉讼制度在初始设计和实践中均存在不足。未成年人群体有其独特的人身属性，因此在保护方式与程序设计上必须有所体现。未成年人公益诉讼应该重点解决风险社会下未成年人面临紧迫性的生存与发展难题。检察机关在行使权力过程中，要尊重行政诉讼中的“成熟原则”“穷尽救济原则”，应当充分发挥诉前程序优势，及时恢复法律秩序。